La COP31 se abre en un contexto desfavorable: ¿cómo podemos encontrar espacio para la acción climática?

El 9 de noviembre de 2026, la 31ª Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (COP31) abre sus puertas en Antalya, Turquía, en medio de una crisis energética provocada por la guerra en Oriente Medio y en ausencia de Estados Unidos, que ha dado un portazo a todos los organismos de la ONU que se ocupan del clima.

¿Qué esperar de la COP31 en un contexto tan internacional? ¿Tienen todavía alguna utilidad estas grandes masas de la ONU? ¿Dónde estamos en relación al calendario de acción decidido en 2015 durante el acuerdo de París? Antes de responder a estas preguntas, debemos volver al inicio de las COP.

El Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC) se formó en 1988 bajo los auspicios de dos agencias de las Naciones Unidas. Su primer informe de evaluación apareció en 1990. Presenta escenarios que muestran que, en ausencia de intervención, el planeta se encuentra en la trayectoria de un calentamiento global de 4 a 5°C hacia finales del siglo XXI.

Los expertos recomiendan inspirarse en lo que se ha hecho para proteger la capa de ozono mediante la adopción de un convenio marco y protocolos adicionales para coordinar la acción de los diferentes Estados.

Dos años más tarde, en 1992, se celebró en Río la Cumbre de la Tierra, la conferencia decenal de las Naciones Unidas sobre el medio ambiente. Esta cumbre condujo a la adopción de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), el tratado internacional fundador de la negociación climática. Tiene tres pilares:

• un objetivo principal: estabilizar la concentración atmosférica de gases de efecto invernadero (GEI) en un nivel que limite “perturbaciones antropogénicas peligrosas del sistema climático” ;

• un principio de “responsabilidad común pero diferenciada” frente al calentamiento global que debería guiar la acción. En el anexo II del Convenio se enumeran los países desarrollados que soportan la mayor responsabilidad;

• gobernanza multilateral, con un órgano supremo: la Conferencia de las Partes (COP, en inglés). La convención especifica que la COP debe reunirse al menos una vez al año y que las decisiones se toman por consenso, teniendo cada país un voto.

En marzo de 1994, la Convención sobre el Clima fue ratificada por un número suficiente de países para que entrara en vigor. La primera COP se convocó en Berlín un año después, lo que marcó el inicio de las negociaciones sobre el clima.

En marzo de 1995 se celebró la COP1 en Berlín bajo la presidencia de Angela Merkel, entonces Ministra de Medio Ambiente. Otorga un mandato de dos años a un grupo de negociadores para complementar la Convención de 1992 con un texto de implementación.

En diciembre de 1997, se hizo: la COP3 adoptó el Protocolo de Kyoto, el primer texto de implementación de la Convención de 1992. Este protocolo (entró en vigor el 16 de febrero de 2005, nota del editor) introduce compromisos vinculantes para los países desarrollados y los países del antiguo bloque soviético, que deben reducir sus emisiones de GEI en un 5% entre 2008 y 2012.

Para facilitar la consecución de este objetivo, se establecerán mecanismos de flexibilidad basados ​​en intercambios de cuotas, o “créditos de carbono”se presentan. Pero para que entre en vigor, dicho mecanismo debe ser ratificado por un número suficiente de países que representen un determinado volumen de emisiones. Y ahí es donde las cosas van mal.

En marzo de 2001, el Presidente Bush, recién elegido para la Casa Blanca, anunció que Estados Unidos, entonces el mayor emisor de gases de efecto invernadero (GEI) del mundo, no ratificaría el Protocolo de Kioto. Lo suficiente como para retrasar su entrada en vigor, que no se producirá hasta principios de 2005, tras su ratificación por Rusia a finales de 2004.

Pero sin la participación de Estados Unidos y con la aceleración de las emisiones de China y otros países emergentes, pronto cubrirá sólo un tercio de las emisiones globales de GEI.

De 2005 a 2009, la Unión Europea recomendó extender el Protocolo de Kioto a los países emergentes después de 2012, lo que permitiría el regreso de Estados Unidos. Este intento fracasó en 2009 en la COP15 en Copenhague.

Los grandes países emergentes no quieren un súper Kioto, pero están haciendo una contrapropuesta: un acuerdo universal donde cada país depositaría libremente su contribución con el compromiso de realizar transferencias financieras desde los países ricos. El Presidente Obama apoya este plan con la promesa de transferir 100 mil millones de dólares al año (o algo menos de 90 mil millones de euros) a los países pobres a partir de 2020.

Sobre estas bases se reanudarán las negociaciones a partir de 2010, lo que conducirá a la adopción de un nuevo acuerdo climático en la COP21 de París: el Acuerdo de París.

El acuerdo de París fue adoptado en diciembre de 2015. Se trata de un nuevo texto de aplicación de la convención de 1992, cuya forma jurídica no es un protocolo, sino un anexo a la decisión de la COP21.

El acuerdo trae tres novedades principales:

• el objetivo a largo plazo está especificado: limitar el calentamiento global muy por debajo de 2°C apuntando a 1,5°C. Para lograrlo, el artículo 4 especifica que debemos alcanzar rápidamente el pico de emisiones para aspirar a la neutralidad climática antes de finales de siglo;

• Los objetivos de reducción de emisiones de GEI conciernen ahora a todos los países y se desglosan en “contribuciones determinadas a nivel nacional” (NDC), reevaluado al menos una vez cada cinco años, sobre la base de una evaluación global (Global Stocktake).

• La financiación climática en beneficio del Sur debe ampliarse a la adaptación y a las pérdidas y daños resultantes del cambio climático. Se retoma el compromiso de 100 mil millones de dólares anuales a partir de 2020, sabiendo que se trata de un suelo que deberá reevaluarse a partir de 2025.

El 4 de noviembre de 2016, finalmente entró en vigor el Acuerdo de París, menos de un año después de la COP21. Pero unos días después, durante las elecciones presidenciales de Estados Unidos, Donald Trump fue elegido. Retira a Estados Unidos del acuerdo de París tan pronto como puede, en marzo de 2017. ¿Se está repitiendo la historia?

No exactamente. Dadas las reglas para la salida del acuerdo, en el momento de la decisión estadounidense, debía haber transcurrido un período de cuatro años para que esta salida se hiciera efectiva. En otras palabras, es hora de elegir un nuevo presidente, ya que el mandato presidencial estadounidense tiene una duración de cuatro años. Una de las primeras decisiones de Joe Biden a su llegada a la Casa Blanca en 2021 es la de reincorporarse al acuerdo de París.

En la COP26 de Glasgow, retrasada un año debido al Covid-19, casi todos los países, incluido Estados Unidos, presentaron su contribución nacional (NDC). Se lanza el primer ciclo quinquenal de implementación del acuerdo (2020-2025).

Ciclo mediante el cual se supone que los Estados deben elevar periódicamente sus ambiciones climáticas en el marco del acuerdo de París. Instituto de Recursos Mundiales

Este ciclo se abre con contribuciones nacionales que se han revisado al alza, en relación con las presentadas en 2015, cuando se adoptó el acuerdo de París. La Unión Europea, por ejemplo, pasó de un objetivo de reducción de emisiones del 40% al 55% para el año 2030 con respecto a 1990.

En la COP28 de Dubai en 2023, la primera evaluación global del Acuerdo de París señaló que la plena aplicación de las NDC reduciría, en el mejor de los casos, las emisiones globales de gases de efecto invernadero en alrededor de un 10% entre 2019 y 2030.

Se trata de un progreso en relación con las proyecciones realizadas en 2015, pero insuficiente para seguir los escenarios del sexto informe de evaluación del IPCC para limitar el calentamiento global a menos de 2°C para finales de siglo.

Una condición para aumentar la ambición sería fortalecer la cooperación entre los países del Norte y del Sur y aumentar la financiación climática internacional. Este se convierte en el tema central de la COP29 en Bakú en 2024, donde se llega a un compromiso in extremis triplicar la financiación climática internacional, que debe alcanzar al menos 300.000 millones de dólares (unos 268.400 millones de euros) al año de aquí a 2035.

En 2025 se presentan las nuevas NDC para las revisiones quinquenales. Solo aumentan marginalmente la ambición climática en comparación con las presentadas en Glasgow (2021), como se señala en el informe de las Naciones Unidas “Emissions Gap 2026”, publicado antes de la COP31 en Turquía.

Este mismo informe también indica que ahora es imposible alcanzar el objetivo de 1,5°C del Acuerdo de París sin superarlo entre 1,7 y 1,8°C a mediados de siglo. Para volver a 1,5°C a finales de siglo, las reducciones tendrán que ser incluso mayores de lo previsto. Aviso a los negociadores reunidos del 9 al 20 de noviembre en Antalya…

Situada bajo una presidencia híbrida sin precedentes, Turquía para la conferencia y Australia para las negociaciones, la COP31 no parece estar en la mejor forma para corregir la situación.

La administración Trump no sólo se retiró del acuerdo de París, sino que también abandonó la convención de 1992 y el IPCC. La política abiertamente anticlimática del segundo mayor emisor de GEI del mundo sólo puede retrasar la salida de los combustibles fósiles.

La deserción estadounidense no ha reducido en modo alguno las tensiones dentro de la COP. China ha adoptado una serie de argumentos clásicos a favor del libre comercio, que consolidan su liderazgo en las industrias de transición energética. Una estrategia que crea múltiples conflictos con la Unión Europea y su propuesta de impuesto al carbono sobre las importaciones, considerada por Beijing como un proteccionismo encubierto.

Al recortar todas sus contribuciones financieras, la estrategia estadounidense también bloquea el aumento de la financiación climática internacional, una cuestión que ocupa el primer lugar en Antalya. Este bloqueo debería alimentar la acritud entre los países menos desarrollados, que también son víctimas de la disminución general de la asistencia pública para el desarrollo.

Uno de los resultados de la COP31 probablemente será la adopción de un nuevo objetivo llamado “35 por 35” : aumentar la participación de la electricidad en el consumo de energía final al 35% para 2035. Documentado por un informe de la Agencia Internacional de la Energía (AIE), este objetivo es un consenso. Se inscribe en la gran tendencia, ya vigente, de electrificación de usos. Sobre todo, no impone ninguna condición sobre el origen, carbono o no, de la electricidad utilizada, lo que limita su ambición climática.

Esta no es la primera vez que la COP atraviesa un período de escasez o sufre un retroceso por parte de Estados Unidos. Sin embargo, la actual crisis del multilateralismo, agudizada por el ascenso del nacionalismo, es particularmente aguda.

¿Deberíamos entonces renunciar a las reuniones anuales de la COP? Esto es lo que esperan los negacionistas del clima de todo tipo. En el contexto actual, el mundo, por el contrario, necesita un fortalecimiento de las COP.

Una forma de contribuir a ello sería renunciar a la norma de toma de decisiones por consenso, incluida en el texto de 1992. En la práctica, esta norma otorga un poder exorbitante a las minorías de bloqueo, en particular a aquellas que agrupan los intereses de los productores de energía fósil. Podríamos sustituirlo por una toma de decisiones por mayoría cualificada.

Christian de Perthuis es profesor de economía, fundador de la cátedra “Economía del Clima” de la Universidad Paris Dauphine – PSL